Kinas engagement i Arktis – drivkræfter bag og perspektiver fremover
Af Camilla T. N. Sørensen
Kina har store interesser i Arktis, som spiller ind i Kinas økonomiske planer og stormagtsdrømme. Kina er dog på taktisk retræte, fordi USA og andre lande er blevet mere skeptiske over for Kinas mål med sin tilstede-værelse i arktis. Men Kinas interesse består, og det kan blive svært at holde landet ude af regionen, siger Camilla T. N. Sørensen i denne analyse.
Kinas engagement i Arktis er under stor bevågenhed, ikke mindst i USA, der ser med stor skepsis på kinesiske bestræbelser på at sikre Kinas tilstedeværelse og indflydelse i regionen. Der er ikke tvivl om, at Kina tillægger Arktis en stigende betydning. Den kinesiske Arktisstrategi, der blev offentliggjort i januar 2018, står som en foreløbig kulmination på de senere års udvikling af en stærkere, mere aktiv og sofistikeret kinesisk tilgang til Arktis. Det er imidlertid vanskeligt for Beijing, særligt i lyset af den stigende USA-Kina-stormagtskonkurrence og den generelt stigende Kina-skepsis i de nordiske hovedstæder og i Canada. På trods af vanskelighederne er Kinas interesser i Arktis “vedholdende”, som Forsvarets Efterretningstjeneste formulerer det i den seneste risikovurdering. Det rejser spørgsmålet om, hvad der egentlig driver Kinas engagement i Arktis – hvorfor til-deles Arktis en stigende betydning i Beijing? Og hvilke perspektiver tegner sig fremover, som USA-Kina stormagtskonkurrencen tager yderligere til.
Stormagtsambitionerne
Den kinesiske Arktisstrategi har et overordnet fokus på at understøtte Kinas position som en vigtig aktør (stakeholder) i regionen – en såkaldt “nær-Arktis stat” (jin beiji guojia). Strategien understreger, at Kina på grund af landets stormagts-status, størrelse og beliggenhed nær Arktis har legitime interesser i regionen, og den pointerer videre, at Arktis ikke skal ses som en afgrænset region, hvor det kun er op til de arktiske stater at fastlægge regler og normer for fremtidig udvikling og adgang til regionen og dens ressourcer. Ikke-arktiske stater som Kina har også en rolle at spille. I tidligere officielle taler og dokumenter om Arktis har Beijing anlagt en mere ydmyg linje og underspillet Kinas ambitioner i Arktis, hvilket også har været medvirkende til at mindske de arktiske staters bekymring og bane vejen for Kinas optagelse som observatør i Arktisk Råd i 2013. Blandt kinesiske Arktisforskere samt i interne kinesiske dokumenter har karakteristikken af Arktis som “et fælles gode” imidlertid længe været dominerende. Nu står Beijing i højere grad også åbent ved det, hvilket kan ses som udtryk for Kinas generelt mere selvsikre linje i udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Mere specifikt er der tre drivkræfter bag Kinas engagement i Arktis, som er 1) at sikre Kina en førerposition inden for Arktisforskning, 2) at sikre Kina adgang til arktiske ressourcer, samt 3) at fremme udvikling af – og sikre kinesisk adgang til – de arktiske søruter. De tre drivkræfter knytter an til såvel den indenrigspolitiske reformdagsorden, de kinesiske ledere står over for, som deres mere langsigtede stormagtsambitioner.
Forskning
Forskning har længe udgjort kernen i Kinas arktiske aktiviteter, men over det seneste årti er kinesisk forskning inden for de polare områder – Arktis og Antarktisk – blevet mere målrettet og har fået tildelt flere ressourcer. Den kinesiske Arktisforskning har særligt fokus på, hvordan klimaforandringer i regionen, herunder særligt medfølgende stigende temperaturer og havniveau, påvirker kinesisk landbrug og økonomi samt landets kystlinje. Kina er hårdt ramt af klimakrisen. Det er derfor ikke kun tale om såkaldt videnskabeligt diplomati i Arktis, hvor Kina anvender landets viden og ekspertise til at øge dets relevans som partner for de arktiske stater og interessenter og dermed binde sig ind i regionen, hvor Kina er afhængig af, at de arktiske stater ser en egen interesse i, at Kina er til stede og involveret i regionen. En styrket kinesisk viden om klimaforandringer i Arktis tildeles også selvstændig vigtighed, som hænger sammen med betydningen heraf for Kinas indenrigspolitiske reformdagsorden.
Kina har været involveret i arktisk forskning længe, især inden for klimatologi, geologi, glaciologi og ocean-ografi, men Arktis spiller også en vigtig rolle i forhold til kinesisk rumforskning samt kinesisk forskning og udvikling inden for satellitkommunikation og navigation, som er centrale fokusområder i “Made in China 2025”-planen. Den sigter på at sikre Kina en førerposition inden for udviklingen af nye teknologier, og har ligeledes såkaldt “dual use” anvendelse og spiller derfor også afgørende ind i forbindelse med udviklingen af det kinesiske militær. Kina oprettede landets styrende polarforskningsmyndighed, State Oceanic Administration (SOA), allerede i 1964 for at engagere Kina i polarekspeditioner. Fokus var i starten primært på Antarktis, men blev senere også vendt mod Arktis. Den første gang en kinesisk forsker nåede Nordpolen, var i 1990, og Kinas første forskningsstation i Arktis blev etableret i 2004 på Svalbard. SOA købte Kinas første forskningsskib, “Polar” (Jidi), fra Finland i 1985. Skibet er bygget til at sejle i is og startede derefter årlige ekspeditioner til Antarktis.
Kinas første isbryder, “Snedragen” (Xuelong), blev købt fra Ukraine i 1994 og foretog den første kinesiske ekspedition til Arktis i 1999. Det er i dag blevet til 12 ekspeditioner til Arktis – den seneste i sensommeren 2021, som var den anden ekspedition med Kinas anden – og første kinesisk byggede – isbryder, “Snedragen 2” (Xuelong 2), der trækker på et samarbejde med det finske firma Aker Arctic, der er specialiseret i at designe og konstruere isbrydere med den nyeste teknologi. Hvad angår isbrydere, er Kina derfor med helt fremme teknologisk.
Afrapporteringen i anerkendte internationale videnskabelige tidsskrifter fra kinesiske forskningsekspeditioner beretter om adskillige gennemførte forsøg og undersøgelser inden for f.eks. oceanografi og marine-meteorologi, bl.a. i Beringshavet, og landets høje niveau inden for polarforskning og -teknologi blev demon-streret, da kinesiske forskere som de første placerede to ubemandede stationer udviklet af Polar Research Institute of China (PRIC) til at overvåge udviklinger i forholdene mellem luften, havet og isen. Kina er således etableret som en stærk aktør inden for polarforskning med tilstedeværelse i Arktis.
Ressourcer
Kommercielle interesser, særligt hvad angår arktiske naturressourcer, udgør en anden vigtig drivkraft for Kina i Arktis. Selvom udvinding af energi i regionen stadig er en stor og risikabel investering, anses det at sikre kinesiske aktører adgang til Arktis som vigtigt i Beijings langsigtede bestræbelser på at sikre og diversificere Kinas import, som er helt afgørende for at opretholde dynamik og vækst i den kinesiske økonomi. Derudover har Kina – som andre stormagter – fokus på de strategisk vigtige mineraler, som Arktis, og herunder især Grønland, har store forekomster af. Disse mineraler, f.eks. sjældne jordartsmetaller, er afgørende vigtige i produktionen inden for en bred vifte af nye teknologier, og det forbinder igen Arktis – og det at sikre Kinas adgang til Arktis – til ambitionen om at sikre Kina en ledende position inden for nye teknologier og ny viden, som har både en civil og en militær dimension. Pointen er, at omstrukturering og opgradering af Kinas økonomi og udvikling af et kinesisk militær i verdensklasse er bundet sammen i forhold til satsningen på Kinas fører-position inden for nye teknologier. Præsident Xi Jinping har således øget fokus på udveksling og samarbejde mellem kinesiske civile og militære virksomheder og institutioner inden for dette område under overskriften “civil-militær fusion.”
Ud over at sikre Kina adgang til de strategisk vigtige mineraler i Arktis, så anser Beijing Arktis – og i bredere forstand de polare områder – sammen med det dybe hav og rummet som såkaldte “nye strategiske domæner” (zhanlue xin jiangyu), der er kendetegnet ved, at de er de mest udfordrende – men også potentielt mest udbytterige – områder at agere i. Dette går ikke snævert på, hvad kineserne kan få adgang til af ressourcer mv., men også på, hvad de opnår af ny viden og ny teknologi i processen. Kinesiske forskere, ingeniører mv., der arbejder under de hårde og udfordrende forhold i Arktis, vil således være under et konstant pres for at forbedre deres viden og teknologiske løsninger – simpelthen for bedre at kunne agere og løse deres opgaver i regionen – og det spiller positivt ind i forhold til at løfte hele Kinas videns- og teknologibase.
Søruter
Den tredje drivkraft er at sikre udvikling af – og Kinas adgang til – de arktiske søruter, som udgør et attraktivt alternativ til de længere og strategisk sårbare ruter, som Kina nu er afhængig af. De arktiske søruter kan gøre turen fra Kinas østkyst til europæiske havne ca. 30 pct. kortere end gennem Malaccastrædet og Suezkanalen, og derudover er begge disse ruter fortsat domineret af den amerikanske flåde og vil derfor kunne blokeres i en tilspidset situation mellem Kina og USA. Ydermere er de plaget af politisk ustabilitet i de omkringliggende lande, og især farvandene ud for Afrikas østkyst er plaget af pirateri. Her vil det være anderledes i Arktis, hvor Kina indtil nu særligt har styrket dialogen og samarbejdet med Rusland om udvikling af infrastruktur knyttet til den Nordlige Sørute langs den russiske kyst i Arktis, som desuden spiller en central rolle i forhold til det store russisk-kinesiske naturgasprojekt på Jamal-halvøen. Her samarbejder russiske og kinesiske energiselskaber om udvindingen af naturgas fra flere felter med kinesiske finansiering bag. Det har også ført til udbygning af områdets infrastruktur, igen med kinesisk finansiering. Dette er den hidtil mest konkrete udmøntning af Beijings satsning på “Den Polare Silkevej”, som er den arktiske gren af “Den Nye Silkevej” – det såkaldte “Belt and Road Initiative” (BRI).
Selvom kommerciel brug af de arktiske søruter stadig vurderes at være mange år ude i fremtiden, så vil Kina – især det store, statsejede kinesiske rederi COSCO – sikre, at landet er klar til at udnytte de nye muligheder, der åbner sig. Derfor har kineserne allerede nu travlt med at teste ruterne og designe og bygge nye bedre egnede skibe. Kinesiske firmaer, banker mv. opfordres til at prioritere deres deltagelse i konstruktionen af infrastruktur knyttet til de arktiske søruter. Her er det værd at understrege, hvordan infrastruktur i rammen af “Den Nye Silkevej” defineres bredt – det er ikke kun havne, jernbaner jernbaner, veje, tunneler og broer, men også eksempelvis kommunikationsnetværk og -kabler, industrielle zoner, finansielt samarbejde og kulturel ud-veksling. Det åbner således for en bred vifte af kinesiske aktiviteter henvendt til forskellige politiske og administrative niveauer og forskellige type aktører i de arktiske stater. I relation til de arktiske søruter frem-hæves militære perspektiver i forhold til Arktis i stigende grad i debatten – især i USA – som vigtige drivkræfter bag Kinas engagement. Selvom der indtil nu ikke er tale om en konkret kinesisk militær tilstede-værelse i Arktis, så er det i konteksten af Kinas massive militære modernisering i løbet af det sidste årti og landets bestræbelser på at udvikle en global militær tilstedeværelse og en militær styrke i verdensklasse i midten af det 21. århundrede forventeligt, at der vil ske en stigning i Kinas militære aktiviteter i Arktis.
Mangeartede intentioner
Det samlede billede er, at Beijing har mangeartede interesser i at sikre kinesisk tilstedeværelse og indflydelse i Arktis. Den indenrigspolitiske reformdagsorden og Kinas stormagtsambitioner stormagtsambitioner flettes her sammen på kompleks vis. Indretningen af den kinesiske stat med den uigennemsigtige sammenhæng og overlap mellem aktører fra kommunistpartiet, regeringen, statsejede virksomheder, private virksomheder, universiteter og forsknings-institutioner af såvel civil som militær art gør det svært at identificere og adskille drivkræfterne samt at håndtere de risici, der følger med et stigende kinesisk engagement i Arktis. Skellet mellem det civile og det militære – dvs. “dual use” anvendelse – er især vanskeligt at håndtere for de arktiske stater. Det er medvirkede til den generelt stigende skepsis i de nordiske hovedstæder og i Canada i forhold til at samarbejde med Kina i Arktis.
Perspektiver fremover
Kina har indtil nu søgt at sikre tilstedeværelse og indflydelse i Arktis ved at etablere en bred vifte af relationer til arktiske aktører på alle niveauer og igangsætte aktiviteter af forskellig art i regionen samt engagere sig i arktisk samarbejde og arktiske institutioner. Sigtet er at binde Kina ind i regionen ud fra den logik, at hvis arktiske stater og interessenter på alle niveauer bindes op på aftaler og samarbejder med kinesiske aktører om forskning, ressource-udvinding og udbygning af infrastruktur mv., står kineserne bedre rustet til at tackle uforudsete udviklinger og forsøg på at marginalisere Kina i Arktis fra de i regionen territorialt placerede og dermed “legitime” arktiske stormagter USA og Rusland. Det er, hvad USA i stigende grad har forsøgt, siden den daværende amerikanske udenrigsminister Michael Pompeo forud for Arktisk Råds møde i Finland i maj 2019 i stærke vendinger advarede om Kinas fremfærd i Arktis og mod at engagere sig med kinesiske virksomheder og institutioner. Siden den skelsættende tale fra Pompeo har stormagtskonkurrencen mellem USA og Kina for alvor mindsket Kinas handlerum i regionen og besværliggjort den kinesiske indbindingstilgang.
En af de få ting, som USA og Rusland er enige om i Arktis, er, at de arktiske stater har særlig status og derfor særlige privilegier i forhold til at fastsætte regler og regulere adgangen til og udviklingen i Arktis. De vestlige sanktioner mod Rusland siden Ukrainekrisen og Ruslands annektering af Krim i 2014 gør dog, at Moskva er nødsaget til at se mere mod Kina for at sikre investeringer, men også teknologisk og forskningsmæssigt samarbejde, som er nødvendigt for at realisere Putin-regeringens plan om i stigende grad at basere den russiske økonomi på ressourceudvinding i det russiske Arktis. Det ændrer dog ikke på den russiske uvilje mod at give Kina en større indflydelse i arktiske institutioner, særligt Arktisk Råd. Derfor støder Beijing på modstand fra både Moskva og Washington, hvor sidstnævnte dog har taget teten.
Som reaktion kan der spores en form for kinesisk tilbagetrækning i Arktis det seneste år. Kinesiske aktører er slået ind på en mere afventende linje, samtidig med at USA har skruet op for sit fokus på Arktis og på at holde Kina ude af regionen. Kinas prioritering af en udbygning af samarbejdet med Rusland styrkes imidlertid. Et styrket samarbejde med Rusland, der sikrer mulighed for voksende kinesisk aktivitet i det russiske Arktis, kan langt hen ad vejen sikre varetagelse af de konkrete indenrigspolitiske drivkræfter. Spørgsmålet er imidlertid igen, hvor meget plads Rusland er villig til at give Kina i Arktis, hvilket også afhænger af den videre udvikling i den amerikanske og den europæiske tilgang til Rusland, inkl. i forhold til sanktionerne. Et andet centralt spørgsmål er, hvor fast besluttet Washington er på at imødegå et voksende økonomisk og teknologisk engagement fra Kinas side i Arktis, hvilket kræver, at USA kan præsentere attraktive og troværdige alternativer. Det kræver en langsigtet amerikansk forpligtelse og omfattende ressourcer.
Det er svært at vurdere, hvor omfattende og varig den aktuelle kinesisk tilbagetrækninger. Hvis vurderingen i Kina er, at det kinesiske arktiske engagement er et spørgsmål om at sikre vitale inputs til videreførelsen af den igangværende omstrukturering og opgradering af den kinesiske økonomi og/eller om at stå op imod amerikanske bestræbelser på at svække Kinas vej mod at opnå stormagtsstatus og -respekt, så vil det givet være selektivt og kortvarigt.
I vurderingen af den kinesiske reaktion på det amerikanske pres er det dog vigtigt at pointere, at i en situation med stigende sikkerhedspolitiske spændinger og militære sammenstød med USA og dets allierede i Kinas nærområde, f.eks. i Det Sydkinesiske Hav og Taiwanstrædet, så vil der være mere presserende og højt-prioriterede sager, der trækker de kinesiske lederes fokus væk fra Arktis. Den samlede kinesiske reaktion kan derfor bedst betegnes som en form for “taktisk tilbagetrækning”. Kinesiske aktører vil givet fortsat holde øje med muligheder for at engagere sig eksempelvis i arktiske forskningssamarbejder, ressourceudvinding og udvikling af infrastruktur, mens der fra politisk hold holdes lavere profil – kineserne er eksempelvis stoppet med at omtale Kina som “nær-Arktis stat” ligesom brugen af betegnelsen “Den Polare Silkevej” er mindsket. Som understreget ovenfor, knytter Arktis imidlertid an til såvel omlægning og opgradering af den kinesiske økonomi som udvikling af et kinesisk militær i verdensklasse. Det er derfor en vedholdende, men også langsigtet, prioritet for Beijing at sikre tilstedeværelse og indflydelse i Arktis. Der kan imidlertid godt skrues ned og holdes lavere profil, når det er nødvendigt og/eller hensigtsmæssigt.
På den anden side har Kina på mange måder allerede formået at etablere sig som en vigtig aktør i Arktis, der, trods de intensiverede amerikanske bestræbelser, bliver svær at komme uden om på nogle områder. De arktiske stater har konkrete interesser i at samarbejde med kinesiske partnere og at sikre adgang til det kinesiske marked, f.eks. for eksport af fisk og skaldyr, som Norge, Grønland, Færøerne og andre i stigende grad har øjnene rettet mod. At sikre – og gerne yderligere øge – eksporten af grønlandsk fisk og skaldyr til det kinesiske, og bredere østasiatiske, marked er således angivet som den primære årsag til, at Nuuk i efteråret 2020 besluttede at åbne et grønlandsk repræsentations-kontor i Beijing. Kina har ligeledes været med i forhandlinger vedrørende adskillige nyere aftaler og initiativer, som vil påvirke og regulere Arktis i årene frem – eksempelvis har Kina, som en af verdens største fiskerinationer, været med til at forhandle og har derefter underskrevet den første store aftale indgået i 2018 til forhindring af ureguleret fiskeri i det centrale arktiske ocean. Der er derfor ikke en let sag at mindske kineserne tilstedeværelse og indflydelse i Arktis, hvilket er Washingtons fokus. Beijing og ikke mindst Washington tillægger Arktis en stigende vigtighed og det bringer for alvor stormagtskonkurrencen mellem USA og Kina til regionen.
Camilla T.N. Sørensen er lektor ved Forsvarsakademiet, hvor hun forsker og underviser i sikkerhedspolitik og militær strategi med fokus på Østasien, herunder især Kina, og Arktis. Hun har publiceret bredt om disse emner, senest som medredaktør af bogen ”Sikkerhedspolitik i Arktis og Nordatlanten”, som er udkommet ved DJØF Forlag i september 2021. Denne artikel er en forkortet og opdateret udgave af bogens Kina-kapitel, som hun har skrevet. (Sikkerhedspolitik i Arktis og Nordatlanten af Camilla Sørensen m.fl. (djoef-forlag.dk)).
Artiklen, “Kinas engagement i Arktis – drivkræfter bag og perspektiver fremover” er udgivet med: