Vietnam og Kinas svære balanceakt

Af John Nielsen

Vietnam har igennem årtier været en geopolitisk skueplads for forskellige stormagter. Supermagts-rivaliseringen under den kolde krig er i dag erstattet af en rivalisering mellem USA og Kina, og Kinas aggressive fremfærd i Det Sydkinesiske Hav har ført Vietnam og USA tættere sammen. Det er imidlertid stadig relationen til Kina, der er afgørende for Vietnams udenrigspolitiske kurs.

Vietnam har igennem århundreder været underlagt kinesisk dominans og udsat for utallige invasioner, senest i 1979. Den lange historie med krige og besættelser spiller stadig ind i forhold til fastlæggelsen af Vietnams sikkerheds- og udenrigspolitik, og ikke mindst vietnamesernes syn på Kina.

For Kina spiller naboskabet og Vietnams geopolitiske placering en vigtig rolle i landets udenrigs- og sikkerhedspolitik. Vietnam er det eneste land, der både har maritime grænser til Kina, adgang til de vitale skibsruter i Det Sydkinesiske Hav og samtidig deler en lang landegrænse med Kina.

Siden Vietnams besættelse af Cambodia i 1979 har relationen mellem de to lande udviklet sig fra et strategisk modsætningsforhold til et omfattende politisk og økonomisk samarbejde, der samtidig er præget af nationalistiske undertoner og tvister i Det Sydkinesiske Hav.

Parti-relationen
En af grundpillerne i forholdet mellem Kina og Vietnam er relationen mellem de to kommunistpartier, der deler etideologisk fællesskab. Begge partier har interesse i at bevare etpartisystemet og modsætter sig politisk pluralisme og vestligt demokrati. De to landes højeste myndighed er partiet og ikke regeringerne. De overordnede aftaler mellem de to lande godkendes altid af Politbureauet, og opstår der større konflikter mellem landene, løses disse typisk af partierne og ikke på regeringsniveau.

Generalsekretæren for det vietnamesiske kommunistparti, Nguyen Thu Trong, var da også den første udenlandske leder, der blev inviteret til Beijing efter at Xi Jinping havde fået bekræftet en ny periode som præsident i oktober 2022, og fokus under møderne var netop på at styrke parti-relationerne. Først et halvt år senere besøgte Vietnams premierminister Kina.

Den ”Comprehensive Strategic Cooperative Agreement”, der blev indgået i 2013, regulerer samarbejdet mellem de to lande og håndteres gennem halvårlige møder i en styringskomite, der ledes af to vicepremierministre. Der er ligeledes nedsat en fælles forsvarskomite, og en komite, der løbende følger landegrænseaftalen, økonomiske komiteer mv.

Samarbejdet mellem de to lande baseres således på et ret omfattende netværk af komiteer, der sikrer den løbende kontakt mellem partierne og de to regeringer. De senere år har der været fokus på at styrke kommunikationen mellem landene og imødegå kriser, og der er oprettet en række ”hotlines”, som kan aktiveres, hvis der opstår krisesituationer.

Alliancefri udenrigspolitik
Vietnam har siden genforeningen i 1975 fastholdt en alliancefri udenrigsog sikkerhedspolitik. Den afspejles i dag i de ”fire nej‘er” i landets forsvarspolitik: Ingen udenlandske militærbaser på vietnamesisk jord; ingen militære alliancer med andre lande; ingen samarbejder med andre lande mod tredjeland; og ingen magtanvendelse eller trusler om brug af magt i internationale relationer.

De sikkerhedspolitiske principper kombineres med de meget brede udenrigspolitiske principper om uafhængighed, selvstændighed, multilateralisme og spredning af samhandel. På den baggrund har Vietnam siden partikongressen i 2011 arbejdet intenst på at styrke sine internationale relationer gennem indgåelse af stribevis af økonomiske og politiske partnerskaber med lande i hele verden samt en række store frihandelsaftaler. Vietnam har således tilsluttet sig CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) og RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership), indgået en omfattende frihandelsaftale med EU og på det seneste tilsluttet sig USA’s løst definerede IPEF (Indo-Pacific Economic Framework).

Multilateralt har Vietnam de seneste 10-15 år prioriteret at spille en mere aktiv og synlig rolle. Det gælder blandt andet i FN og inden for Sammenslutningen af Sydøstasiatiske Nationer (ASEAN). Vietnam er et af de lande, der tillægger ASEAN-samarbejdet stor betydning og ser ASEAN som en ”buffer”, der bidrager til at balancere relationen mellem Kina og USA i Sydøstasien.

De mange partnerskaber og frihandelsaftaler og den mere aktivistiske multilateralisme er en del af Vietnams strategi for at imødegå Kinas opstigen, men ses også som en vigtig del af forsøget på at udvikle strategisk autonomi i rivaliseringen mellem Kina og USA.

Vietnam og stormagterne
Siden Kina og Vietnam genoptog de diplomatiske forbindelser i 1991, har Kina udviklet sig til at blive Vietnams største samhandelspartner, og Vietnam er blevet en vigtig investerings-destination for kinesiske virksomheder

Kina har i dag et stort overskud på handelsbalancen med Vietnam, og en del kinesiske virksomheder har flyttet produktion til Vietnam for at få del i landets voksende forbrugsmarked, men også med fokus på eksport. Mange af de virksomheder, der har slået sig ned i Vietnam, nyder godt af Vietnams frihandelsaftale med EU og andre af de frihandelsaftaler, Vietnam har indgået.

Samtidig har Vietnam været tøvende over for Kinas Belt and Road-initiativ (BRI). Selv om landet formelt er
en del af BRI, har Vietnam ikke ønsket at øge afhængigheden af Kina gennem optagelse af kinesiske lån til de store infrastrukturprojekter.

Xi Jinpings drøm om et kombineret tog- og vejnet fra den kinesiske grænse ned gennem Vietnam og via Bangkok til Singapore eksisterer derfor stadig kun på tegnebrættet, og Vietnam har særligt vendt sig mod Japan for at sikre finansiering til den stærkt nødvendige opgradering af landets infrastruktur. Vietnam har ligeledes af sikkerhedsmæssige grunde besluttet ikke at anvende Huawei i sit 5G-netværk, men i stedet valgt at satse på selv at udvikle netværk.

Siden genoptagelsen af de diplomatiske forbindelser mellem Vietnam og USA i 1995 har begge lande arbejdet intenst på at opbygge et tillidsskabende samarbejde. De senere år med øget fokus på de fælles sikkerhedsinteresser i Det Sydkinesiske Hav.

Indgåelsen af ”Comprehensive Partnership”-aftalen i 2013 var et afgørende gennembrud i landenes
samarbejde. Som en del af aftalen forpligter landene sig blandt andet til at respektere hinandens politiske systemer. USA har da også tilsidesat bekymringer om menneskerettighedssituationen og manglende demokrati i Vietnam til fordel for at få en vis geopolitisk indflydelse i forhold til Kina.

USA og Vietnam deler bekymringen over Kinas voksende selvhævdelse i regionen, og USA ser Vietnam som et land, der kan stå op mod Kina i Det Sydkinesiske Hav. USA ved godt, at Vietnam ikke bliver en ny forsvarsallieret, og at de to lande ikke vil indgå i en alliance med fokus på at inddæm me Kina, men geopolitisk er Vietnam en af USA’s absolutte topprioriteter.

Vietnameserne ved også, at USA’s handlinger i forhold til landet primært styres af rivaliseringen med Kina. Hvor langt og hvor hurtigt samarbejdet mellem USA og Vietnam kan udvikle sig, vil derfor også fremover afhænge af Vietnams relation til Kina.

Samlet set har Vietnam siden 2011 gennem et særdeles aktivt diplomati og ved at indgå partnerskaber og
frihandelsaftaler styrket landets strategiske autonomi i forhold til stormagterne. Særligt arbejder Vietnam hårdt på at styrke relationerne til ”middle powers” i Indo-Pacific, herunder Japan, Indien, Sydkorea og på det seneste også Australien.

Territoriale tvister og nationalisme
I takt med Kinas voksende selvhævdelse, siden Xi Jinping trådte til i 2013, har særligt rivaliseringen mellem Kina og USA samt Kinas militære oprustning og magtudøvelse i Det Sydkinesiske Hav udfordret Vietnam. Det startede ellers godt, da Kina og Vietnam i 2000 løste deres tvister om den fælles landegrænse og den maritime grænse i Tonkinbugten.

Men det seneste årti har Kina optrappet sin aggressive adfærd i Det Sydkinesiske Hav gennem udbygning
af småøer med militære installationer. Kina gør med sin ”nine-dash line” krav på op mod 80% af Det Sydkinesiske Hav, og kravene rækker ind over Vietnams maritime grænser og eksklusive økonomiske zone (EEZ).

I 2016 afviste det Internationale Havretstribunal i Haag Kinas krav og afgjorde, at de var i strid med FN’s Havretskonvention. Kina har imidlertid nægtet at efterfølge tribunalets afgørelse. Da Kina i 2014 flyttede en kæmpe olieplatform ind i Vietnams EEZ, førte det til de mest alvorlige spændinger i forholdet mellem Kina og Vietnam i årtier.

Krisen med olieplatformen udløste voldsomme anti-kinesiske reaktioner i befolkningen og førte til plyndring og afbrænding af hundredvis af kinesisk ejede fabrikker og virksomheder, mens tusindvis af kinesiske statsborgere måtte forlade landet. Krisen blev midlertidigt nedtonet efter konsultationer mellem de to kommunistpartiers top.

Kina fortsatte dog ufortrødent intimideringen af vietnamesiske fiskefartøjer og tvang i 2018 og 2019 Vietnam til at ophæve olieboringsaftaler med både russiske og spanske virksomheder. Vietnam måtte efterfølgende betale store erstatningssummer til firmaerne, mens Kina fortsatte med at udbyde områder inden for Vietnams EEZ til olieudvinding.

De territoriale tvister i Det Sydkinesiske Hav har i dag udviklet sig til Vietnams største sikkerhedsproblem
og er et konstant irritationsmoment i de to landes bilaterale relationer. Episoderne i Det Sydkinesiske Hav har samtidig understreget stormagten Kinas holdning over for den mindre nabo, der i Kinas optik bør indordne sig, og stridighederne har genoplivet den ulmende nationalisme i den vietnamesiske befolkning.

Vietnameserne er den befolkning i Sydøstasien, der bedst forstår kinesisk kultur, tænkning og adfærd, og det er en del af mange vietnameseres identitet at være mistænkelige over for Kina. Nationalismen og bekymringen over Kinas stigende selvhævdelse i regionen deles også af mange i Kommunistpartiet, og de vietnamesiske ledere ved, at hvis de bøjer sig for meget over for kinesiske provokationer eller pres, kan det undergrave partiets legitimitet.

Fremtiden
De vietnamesiske ledere er opmærksomme på, at som følge af landets geopolitiske placering og Kinas økonomiske og militære magt, har Vietnam ikke råd til at opbygge et fjendskab til Kina. Det vietnamesiske kommunistparti skal på en og samme tid vise, at det evner at samarbejde politisk og økonomisk med Kina, men samtidig at det kan stå op mod Kinas aggressivitet, særligt i Det Sydkinesiske Hav, og håndtere en voksende nationalisme i befolkningen.

Der er megen international fokus på den historiske forbrødring mellem USA og Vietnam, og de to lande har netop opgraderet samarbejdet under et møde mellem præsident Biden og Nguyen Thu Trong i Hanoi. Aftalen ændrer imidlertid ikke ved Vietnams udenrigspolitiske kurs. Det er usandsynligt, at Vietnam vil indgå i et formelt samarbejde, der har til formål at inddæmme Kina, og de vietnamesiske ledere vil fastholde en linje, der ikke grundlæggende anfægter Kinas interesser.

Kina vil for sin del søge at udvide og styrke det politiske og økonomiske samarbejde med Vietnam. For Kina er det afgørende at fastholde Vietnam som en stabil nabo, der forholder sig neutral og alliancefri. Samtidig vil Kina fortsat forsøge at begrænse Vietnams muligheder for at styrke samarbejdet med USA og ikke tøve med at anvende trusler, hvis Vietnam læner sig for tæt op ad USA.

De sidste årtier har Vietnam behændigt formået at balancere sin udenrigspolitik, og landet er nu hverken for tæt på eller for langt fra nogen af stormagterne. De kommende år vil vise, om Vietnam kan fastholde sin strategiske autonomi, blandt andet gennem et øget samarbejde med de større asiatiske lande og EU.

John Nielsen er senioranalytiker på Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS, og tidligere ambassadør i Vietnam, Laos, Spanien og Myanmar